履历了超10年的投资扶植高潮后，一路高歌大进的中国高铁扶植最先“减油门”。

3月29日，国务院转发了由国度发改委、交通部、国度铁路局和中国国度铁路团体（以下简称国铁团体）四个部分结合发布的《关在进一步做好铁路计划扶植工作的定见》（以下简称《定见》）。《定见》提出，将严酷节制扶植既有高铁的平行线路，严禁以新建城际铁路、市域（郊）铁路表面背规变相扶植地铁、轻轨，同时对350千米/时的高铁项目明白了扶植门坎。

这是最近几年来决议计划层初次对高速铁路扶植提出限制性要求，意味着中国高速铁路项目从审批到施工周全收严。

早有眉目

政策风变在客岁已现眉目。全国铁路自2014年起就连结在每一年8000亿元摆布的投资高位，且新建铁路中一半以上都是高铁。而2020年两会当局工作陈述提出“增添铁路扶植本钱金1000亿”，业内曾猜测2020年铁路投资将会跨越8000亿，但客岁铁路固定投资终究完成金额为7819亿。

到了2021年头，交通运输部、国铁团体更是一反常态，均未发布明白的铁路投资打算金额方针。3月18日，交通运输部暗示，估计将来15年，平均每一个五年投产铁路里程为1.8万千米摆布，低在近况程度。

现实上，中国高速铁路的现实投产扶植已过度超前，且高速铁路和通俗铁路不平衡的问题尤其凸起。

依照“十三五”计划和2016年发布的《中持久铁路网计划》，至2020年，全国铁路停业里程应当到达15万千米，此中高速铁路3万千米；2025年铁路网范围到达17.5万千米，此中高速铁路3.8万千米。但现实上，2020年全国高速铁路运营里程已达3.79万千米，提早五年完成了使命方针。但2020年全国铁路停业里程仅到达14.64万千米，现实完成额与计划方针还相差3700千米。

国度成长鼎新委分析运输研究所所长汪鸣在接管《中国旧事周刊》采访时暗示，形成高速铁路超预期方针，而普速铁路未完成预期方针的缘由，是处所遍及热中在高速铁路扶植，而轻忽普速铁路成长。他说，国度在十四五分析交通运输成长计划编制伊始出台《定见》，就是要改正各地对铁路扶植的熟悉，“避免争相或变相将铁路项目纳入国度计划”。

“此次出台《定见》其实不意味着中国高铁扶植踩刹车，而只是减油门。”同济年夜学铁道与城市轨道交通研究院传授孙章在接管《中国旧事周刊》采访时指出，“十三五”时代年均投产铁路里程为5080千米，即便依照新计划计较，此后的年均投产铁路里程也有3600千米，虽有速度降落，但范围和力度依然很年夜，“重点是调剂高铁与普铁的投产比例”。

债权焦炙

此次《定见》中屡次说起铁路欠债的问题，要求“妥帖处置存量债权，严酷节制新增债权”。作为中国铁路扶植的主体，国铁团体承当了绝年夜大都铁路的投资，也是以承担了庞大的债权。

截至2020年末，全国铁路停业里程达14.63万千米，5年间增加20.9％；高速铁路运营里程达3.79万千米，相较2015年底的1.98万千米，相当在在“十三五”时代翻了近一番，稳居世界第一。

要害问题在在，中国高铁扶植首要靠债权融资，迅猛增加的铁路里程背后恰是巨额债权。

从2005年到2020年，国铁团体（原铁道部）总欠债从4768亿元猛增到2020年的5.57万亿元。据国铁团体财政审计陈述，截至2020年第三季度，国铁团体资产欠债率已达65.88％，比其他央企超出跨越1.5个百分点，且与其他央企资产欠债率“美满完成3年下降2个百分点的方针”比拟，铁路资产欠债率不降反升。

国铁的债权偿付压力已到来。2016年至2019年，中国铁路扶植债券范围每一年3000亿元，此中2000亿用来进行铁路扶植项目和设备购买，其余部门用在债权布局调剂。而到了2020年，注册的铁路债券金额为2100亿，此中仅700亿用在铁路项目扶植，有1400亿用在债权布局调剂。

国铁的这些债券多为5年期，2021年恰是2016年后第5年。换言之，自2021年起的“十四五”期间，国铁最先进入本息偿付岑岭期。而眼下，国铁团体近几年的净资产收益率仅为2％摆布，盈利能力其实不强，铁路运输收入的现金流尚不足以笼盖运营本钱，更无力偿债付息。

很多处所当局在高铁扶植中也背负了巨额债权。近年高铁扶植从生齿密度高的东部发财地域延长到生齿密度小的中西部地域，沿线处所当局扶植的积极性高涨，承当了扶植债权的年夜头。

北京交通年夜学经济治理学院传授赵坚在接管《中国旧事周刊》采访时指出，东部地域生齿稠密、经济发财、合适建高铁的通道，国铁出资比例高；而中西部地域生齿范围小、密度低、经济欠发财、不合适建高铁的通道，处所当局出资比例高。

这背后隐含的风险是，欠发财地域扶植高铁项目致使处所当局债权高企，同时高铁的营收和效力低，处所当局将面对着比国铁更高的财政风险。

以地处西南方陲的广西为例，截至2020年末，广西境内高铁运营里程1792千米，位居全国第一。

上海交通年夜学传授陈欣向《中国旧事周刊》暗示，一些处所的经济成长水平、生齿密度等没法支持高铁项目，特别一些中西部地域的处所债已高企，假如再盲目上马高铁项目，会进一步加重债权风险。

此次《定见》提出，既有高铁能力操纵率����APP不足80％的，准绳上不得新建平行线路。新建铁路项目要严酷依照国度核准的计划实行，计划内项目不得随便调剂功能定位、扶植时序和扶植尺度，未列入计划的项目准绳上不得开工扶植。

在投资布局上，《定见》提出，要经由过程多种渠道增添铁路扶植本钱金来历，确保中西部铁路项目权益性本钱金比例准绳上不低在50％。同时提出铁路分类分层扶植，干线铁路由中心与处所配合出资，国铁团体担任项目扶植运营。城际铁路、市域（郊）铁路、干线铁路和铁路公用线，以相关处所和企业出资为主。

但国度成长鼎新委分析运输研究所所长汪鸣在《中国旧事周刊》采访时也暗示，高铁项目是准公益性项目，仅仅以财政数据来权衡高铁运营环境，其实不能周全反应高铁项目标收益和本钱。“在周全斟酌其运营财政环境的同时，也要周全阐发项目扶植带来的其他方面功能和感化”。

效力瓶颈

现实操纵率偏低，是高铁多年的痛点。

从2008年到2020年，中国新增铁路里程数约为6.6万千米，此中高铁新增里程数为3.72万千米。这意味着，近12年的新建铁路一半以上都是高铁。但高铁遍及具有运量低、运输效力低、运力闲置的问题。

运营本钱、生齿密度、上座率等身分分析致使了高铁的吃亏。例如，中西部地域的郑西高铁（郑州-西安），运营两年上座率不到50％，吃亏14亿元；武汉城市圈首条城际铁路武咸城铁开通4个多月来，上座率不足50％；安徽淮北站高铁平均上座率仅为30.8％，此中开往上海的G7294次列车上座率最低，只要21％。

“高铁上座率具有地域不服衡和期间不服衡的问题。”赵坚向《中国旧事周刊》指出，一方面，此刻只要京沪、京广等个体线路的上座率能到达80％，其余良多线路乃至连50％都达不到。另外一方面，在热点节沐日时代部门线路可能上座率接近100％，而淡季可能连40％都达不到。

运输密度是反应铁路运输能力操纵效力的主要目标，即平均每千米铁路一年完成的运输周转量。赵坚指出，当一条高铁线路的运输密度到达3600万人千米/千米时，才能方才笼盖运营本钱。中国高铁中运输密度最高的京沪高铁的运输密度为4800万人千米/千米摆布，最低的兰新高铁仅为230万人千米/千米摆布，全国高铁的平均运输密度仅1700万人千米/千米摆布。

一边是远不达标的高铁运输密度，一边是远高在通俗铁路的高铁运营本钱。在电力本钱、维修本钱、人工本钱等组成的高铁运营本钱中，电力的本钱最高。今朝，时速350千米动车组功率8800千瓦，人均16千瓦；时速250千米动车组功率4800千瓦，人均七八千瓦。这意味着，350千米动车组一小时耗电本钱就到达5000元到9000元之间。

赵坚指出，以天天只开行4对高铁列车的兰新高铁为例，其运输收入乃至不足以付出电费，而兰新高铁有天天开行160对以上高铁列车的能力。

另外一方面，年夜范围高铁扶植，致使中国铁路的高普铁比例掉调、货运的市场份额急速降落。

从项目设想上看，高铁的线路轨道比力非凡，其实不合适货运列车行驶。若以250-350千米/时的速度运转每列车重达2万吨的货运列车，既不经济也不环保。从运输本钱上看，很多货运连通俗铁路的运费都难以承受，更不成能承当更高的高铁运费，这也致使年夜量货运需求被赶向更廉价的公路运输。

“此后的铁路计划急需把客运和货运的比例调剂得当。”同济年夜学铁道与城市轨道交通研究院传授孙章向《中国旧事周刊》暗示，“此刻高铁载客率达80％以上的线路百里挑一，而货运能力又不足。要提高操纵率，就要想法子操纵高铁的货运能力。”

孙章指出，铁路运输货色一般分为“私货”和“白货”，“私货”指煤炭、矿石、石油、钢铁等年夜宗商品，“白货”指电器、电子装备等高附加值商品。既往铁路货运只运“私货”不运“白货”，已不顺应此刻的货运需求。

汪鸣向《中国旧事周刊》暗示，高铁的运力资本十分贵重，但要推动高铁降本增效，不克不及“头痛医头”地仅仅针对高铁路网运转，应当兼顾斟酌若何成立可延续的反哺机制，好比推动高铁沿线分析开辟，推动高铁关键TOD扶植，操纵铁路充裕运力展开货色运输等。

审批收紧

因为此次《定见》明白将高铁速度品级与客流密度挂钩，对高铁项目标审批周全收紧，使得良多豫备开工的高铁项目面对变数。国度成长鼎新委分析运输研究所所长汪鸣向《中国旧事周刊》流露，受《定见》影响，一些纳入实行打算的项目已处在暂停状况，如关中平原城市群、济南都会圈等部门城际铁路项目已暂停。对部门地域火急上马的铁路项目，不解除会进行降速建筑的可能性。

依照高速铁路项目扶植审批的流程规范，高速铁路起首要被列入计划，然后才能立项、批复，继而依照法式展开项目投标、开工扶植。但是，在全国年夜举修高铁的十几年里，处所高铁项目私行开工后被叫停的环境屡屡呈现。

2011年，津秦高铁和胶济专线因情况审批问题被叫停；2012年，开工两年多的黑龙江哈奇城际高铁因环评背法被叫停；2017年，开工近两年的内蒙古包头高铁被叫停；2018年头，开工不足半年的湖北荆荆城际铁路被叫停。

此次《定见》出台后，山东、陕西、湖南等地部门高铁项目标官方表述，也从“已列入中持久计划”，变成“正积极纳入中持久计划”。

跟着《定见》出台，此后新建高铁项目也将面对更严酷的审批计划。对高铁项目中热中采取的时速350千米的品级尺度，《定见》明白提出了三项要求：毗连贯通的是省会城市和特年夜城市；近期双向客流密度达2500万人次/年以上；中远程客流比重在70％以上的高铁主通道线路。

赵坚向《中国旧事周刊》暗示，时速越高，扶植尺度越高，投资范围就越重大。一个高铁项目从时速350千米降到200千米以下，其扶植本钱将节流一半以上。“不管是统筹投资本钱、经济效益，仍是出行需要，和城市成长的实际，肯定公道扶植尺度都是有需要的”。

汪鸣暗示，此次《定见》已明白新建铁路项目要严酷依照国度核准的计划实行，未列入计划的项目准绳上不得开工扶植。“未能知足《定见》三项要求的新建项目，近期预期准绳大将难以取得审批”。

现实上，铁路扶植强度在“十三五”后期已最先削弱。从投产里程上看，2016年至2020年5年间，铁路和高铁投产里程别离为3281千米、1903千米，3038千米、2182千米，4683千米、4100千米、8489千米、5474千米、4933千米、2521千米。2019年为铁路和高铁开通新线最岑岭，2020年最先，铁路和高铁投产新线最先年夜幅降落。

同时，设备投资上也在逐步走低。2018年国铁团体设备投资到达汗青最岑岭，完成了1600亿元摆布，此中400亿元摆布为维修投资，1200亿元为新购投资。2019年起，设备投资最先降落至1000亿元摆布，2020年再降至800亿元摆布。

投产里程和设备投资还将进一步降落。依照国铁团体最新打算，2021年铁路新开通里程将继续降落，铁路与高铁投产新线将较2020年再别离削减24.99％和44.83％，此中高铁开通里程跌入6年来最低值。同时，2021年全年机车车辆设备总投资范围在700亿元～750亿元之间，为近五年最低。

本年2月24日，国务院印发《国度分析立体交通网计划纲领》（以下简称“《纲领》”）。《纲领》称，到2035年，国度分析立体交通网实体线网总范围合计70万千米摆布，此中铁路20万千米摆布，包罗高速铁路7万千米。

这意味着，在将来15年（2021年～2035年），中国还将扶植5.37万千米的铁路，此中高铁3.21万千米，普速铁路2.16万千米，平均年增加高速铁路2140千米，普速铁路1440千米。

对照前13年（2008年～2020年），中国高速铁路、普速铁路扶植节拍将较着放缓，但高速铁路扶植强度仍将跨越普速铁路。

汪鸣向《中国旧事周刊》暗示，需要留意，扶植节拍趋缓其实不意味着国度对高铁扶植踩刹车，而是要公道掌控扶植范围和节拍，避免一哄而上、单方面寻求高尺度，避免扶植掉序掉控和反复扶植，防控债权风险和资本华侈。(本文来自中国旧事周刊)